摘要：国务院国资委发布《中央企业违规经营投资责任追究实施办法》（46号令），于2026年起施行。新规在2018年试行版基础上系统升级，追责情形扩至98种，强调政治引领与系统治理，并增设金融专章、科创免责等精细化条款。办法推动监督向全链条闭环转变，要求责任认定更精准，并与多类监督机制协同。律师可依规参与核查，需加强尽职调查与合规服务，适应央企从“被动合规”向“主动风控”的转型。

关键词：中央企业、违规经营投资、责任追究、合规风控、尽职免责

2025年12月18日，国务院国资委发布《中央企业违规经营投资责任追究实施办法》（国资委令第46号，简称46号令），并将于2026年1月1日起正式施行，2018年试行的第37号令同时废止。

《中央企业违规经营投资责任追究实施办法》的出台，标志着对中央企业的监督从“试行探索”正式迈入“制度定型”的新阶段。它是在2018年37号令（试行）七年实践基础上，为响应新时代更高监管要求而进行的系统性修订。

一、新旧办法的主要变化

二、制立法本与意度框架

本次修订在总则和顶层设计上，清晰地传递出立法者的深层考量，主要表现为：

1.政治引领与全面领导。开宗明义增加“坚持党对中央企业的全面领导”，并将“坚持和加强党的领导”作为工作首要原则。这不仅是原则宣示，更是要求将党的领导具体化到责任追究工作的受理、核查、处理等全流程。

2.目标导向与系统治理。修订旨在构建“覆盖全面、职责明确、流程清晰、规范有序”的工作机制。这体现了从“事后追责”向“事前预防、事中控制、事后问责整改”的全链条、闭环式监督思维转变，追求标本兼治的系统性效果。

3.精准问责与依法合规。新增的“客观公正定责”原则和后续详细的免责、从轻减轻条款，共同构成了一套精细化的责任衡平机制。其立法本意在于实现“精准追责”，既防止问责泛化挫伤积极性，也避免问责不力纵容违规，推动企业在法治轨道上高质量发展。

4.责任追究范围的系统性扩展。将追责情形由72种增至98种，是此次修订最显著的变化，其背后是对新时期国资监管核心风险的精准回应。

三、“金融业务”专章和“科技创新免责”条款在实际操作中面临的挑战

1.核心挑战分析框架。

2.应对挑战的实务方向。

（1）内化规则，建立标准。

企业亟需将原则性规定转化为内部细则。例如，定义金融业务“服务主业”的具体评价指标，或建立科技创新项目的特殊决策、记录与评价流程。

（2）强化过程管理与留痕。

无论是金融投资还是科技创新，过程合规是适用免责条款的生命线。必须确保从论证、决策到执行、调整的全过程都有清晰、完整的记录。

（3）积极沟通与争取指导。

在开展前沿探索时，可就项目方案与免责适用的可能性，主动与国 资委等监管部门进行事前沟通，争取理解与指导。

两项新规的核心挑战在于定性描述的客观判断，以及在鼓励创新探索时如何有效界定“履职尽责”与“主观过错”的边界。

四、责任认定与处理机制的精细化改进

46号令并非孤立存在，而是国家国资监管法律体系中承上启下的关键一环。

（1）与上位法及新法规的衔接。总则中明确将2024年9月施行的《国有企业管理人员处分条例》列为依据之一。46号令主要规范违规经营投资行为的责任追究，而《处分条例》则系统规定对管理人员各类违法行为的行政处分，两者在处理方式、程序上相互衔接，形成了责任追究与行政处分贯通联动的监督链条。  

（2）在国资监管体系中的核心作用。46号令通过列举98种责任追究情形，为中央企业划出了清晰的经营投资“红线”和“底线”。它实际上为投资监管、财务管理、产权流转等其他专项监管制度的有效执行提供了最有力的责任保障，确保了整个国资监管体系的权威性和威慑力。

（3）构建协同高效的大监督格局。办法强调以党内监督为主导，促进出资人监督与纪检监察、巡视、审计、财会、社会等监督方式贯通协调。在工作程序中，也明确了与纪检监察机构的问题线索移送、商请支持等机制。这有助于整合监督资源，形成合力，提升对央企监督的整体效能。

46号令的修订是一次立足于新时代要求的制度升级，它通过“范围做加法、认定做乘法、免责做减法、协同做除法”的系统性设计，旨在推动中央企业实现从“被动合规”到“主动风控”、从“规模扩张”到“高质量发展”的深刻转变。

五、新规对律师为央国企提供相关法律服务

提出具体指导要求

根据《中央企业违规经营投资问题线索查处工作指引》（以下简称：该指引）明确规定，“根据工作需要，可以聘请会计师事务所、资产评估事务所、律师事务所等中介机构参与核查工作，提供审计、评估、鉴证和法律意见等服务。”该指引是保障和规范律师在46号令下履行职责的程序性基石，一是提供了明确授权，它从官方层面赋予了律师事务所作为第三方专业机构参与责任追究核查工作的“入场券”和法律地位。二是界定了服务内容，明确律师可以提供“法律意见等服务”，使其工作成果成为整个追责流程中的正式环节。三是明确了工作场景，该指引与46号令配套，共同构建了一个覆盖“受理、初步核实、核查、处理、整改”的全链条工作程序。这意味着律师的尽职调查和法律意见必须深度嵌入程序中，其标准和结论将直接影响后续的责任认定与处理。

46号令对律师尽职调查的广度、深度和标准提出了明确要求。

六、实务建议

面对新规，律师在开展专项及日常法律服务工作时，应有意识地调整工作方法，以更好地应对新要求。

1.建立尽职调查专项档案。为每个项目建立独立的、贯穿始终的尽职调查档案，系统保存所有调查记录、底稿、沟通纪要和风险提示，确保全程留痕、过程可溯。

2.开发标准化与个性化结合的调查清单。在通用清单基础上，针对金融、科创、境外投资等高危领域，开发更具穿透性和专业性的调查子清单。

3.强化“程序合规”与“勤勉尽责”的证据固定。特别关注并记录决策流程的完整性、反对意见的提出与记录、风险应对措施的及时性等，为可能适用的免责条款夯实证据基础。

4.提升法律意见的决策支撑价值。法律意见书不应仅限于“是或否”的结论，而应增加对风险等级、可能后果（包括资产损失和不良后果）、免责可能性等方面的综合性分析，为企业管理层提供更立体的决策参考。

46号令的实施，从法律服务业务角度看，是律师的角色从“外部顾问”向国资监管“内嵌的合规守门人”过渡转变，是挑战，更是机遇。只有深刻理解并主动适应新规的全链条、穿透式、容纠并举的监管逻辑，律师才能提供真正符合监管要求、创造核心价值的专业法律服务。

（本文作者：盈科孙晓敏律师 来源：微信公众号 盈科北京律所）