前言

建筑工程领域竞争激烈，发包方常利用自身优势地位，在合同中设置诸多条款限制承包方的工程款结算，其中以财政审计作为结算依据的约定尤为普遍。这种约定使得许多建筑企业在工程竣工验收合格后，因财政审计拖延而无法及时获得工程款，面临资金压力与经营风险。本文将结合实际案例与法律法规，为建筑企业提供回款困境的突围策略，助力企业维护自身合法权益，确保资金链稳定。

二.合同未明确约定以财政审计结论作为工程款结算依据，而当事人主张以财政审计价确定工程款数额的，人民法院不予支持。

政府财政审计是一种行政内部监督行为，以确保政府财政资金的合理使用。而发包方与总承包方签订施工合同，总承包方安排人员进场施工、履行施工义务以及发包方按照合同约定履行工程款支付义务，均属于民事法律范畴。但是，部分涉及到政府财政资金的工程项目，建设单位在招投标文件或者施工合同中会要求最终工程款数额由财政审计确定。所以，作为行政内部监督范畴的政府财政审计行为在上述情况下会对民事主体之间义务的履行造成影响。

原则上，财政审计行为不得对发包方和总承包方之间确定应付工程款的数额进行干涉。若发包方、总承包方已在合同中约定，以固定总价或者固定综合单价的形式确定工程款，那么，在建设工程已竣工验收合格，并已作竣工验收备案，总承包方将结算资料报送发包方审核确定时，发包方应当依照合同约定的计价方式、标准以确定最终工程款数额。若发包方认为，由于工程项目的建设资金系当地政府的财政拨款，对于总承包方报送的结算资料，在经发包方自身审核后，还需报送给当地审计部门进行审计，再以财政审计部门作出的审计结论确定最终工程款的数额。对于发包方的该类主张，法律不予认可。

三.合同明确约定以财政审计结论确定工程款数额，但财政审计久拖不决的，当事人可申请进行工程造价鉴定以确定工程款。

笔者假设一个场景：总承包方在完成建设工程的全部施工内容后，再与建设单位、监理单位、设计单位等进行多方验收。各方确认工程验收合格以及备案后，总承包方将结算资料报送发包方。发包方或许碍于资金压力问题，即时完成结算审核再在短期内支付工程款的意愿较低，故会存在拖延结算审核的情形。总承包方在多次催促下，发包方终于在若干月后完成审核，但是基于合同又有约定“以财审价作为结算依据”，于是发包方又将结算资料报送给当地的审计部门进行审核。总承包方再次对发包方行催促之举，发包方回复“目前材料正在审计部门审核”。于是总承包方又对审计部门行催促之举，审计部门回复“承担支付工程款义务的是发包方”。由此，建设工程已实际交付给发包方投入使用，但总承包方应得的工程款却迟迟未付。财政资金压力虽得缓解，但施工单位的资金链可能却濒临断绝。

虽然合同已有明确约定，已财审价作为最终结算依据。但考虑到财政审计久拖不决，已严重危害总承包方的合法利益，若在法律上不给施工单位留有救济的余地，则众多农民工已物化入工程中的人力以及其他材料、机械等投入便无法现实性地得到对价的给付。那么，在这种情况下，总承包方便可向人民法院要求进行工程造价鉴定，以鉴定机构的鉴定结论确定最终的工程款数额，以此对抗财审久拖不决的窘状。

四.由于财审久拖不决而启动司法鉴定程序之后，审计机关又出具审计结论的，原则上应当以司法鉴定结果为准确定工程款。

审计部门迟迟未出具审计结论，工程总承包诉至法院且申请进行工程造价鉴定，从而启动司法鉴定程序后，审计部门却又出具审计结论，致使关于工程价款存在两份书面文件以供确定。人民法院原则上应当以鉴定结果确定工程款数额。具体理由论述如下：

（1）当工程造价鉴定与审计结论发生冲突时，应当以工程造价鉴定为准。审计部门作出的审计结论仅属于行政监督行为，即使合同已有约定将审计结论作为结算依据，该结论的权威性也并未胜于人民法院在民事诉讼程序中委托专业的鉴定机构作出的司法鉴定结果。

（2）审计部门针对涉及财政资金的项目进行审计，其中立性和专业性并不能得到完全的保证。而人民法院无疑具备更加优越的中立性，在其委托下而由专业的鉴定机构作出的司法鉴定亦有程序方面的保障。

（3）司法鉴定意见属于民事诉讼证据的一种。民事诉讼所解决的平等民事主体之间的争议必然需采用民事诉讼证据，而行政机关作出或者委托他方作出的财审结论并不能取代民事诉讼证据而在诉讼中作为确定当事人双方的权利义务以及解决争议的依据。

（4）即使双方约定以财政评审结论为结算依据，且审计部门已作出财审结论，但由于财政审计仅为行政监督行为，相应的审计结论并不属于法定免证事实。所以，法院有权对财政评审进行形式及实质审查，对于财政评审不真实、不客观、不合理之处，人民法院可以通过司法鉴定方式确定工程价款。因此，财政审计结论与司法鉴定结果并非同一量级的材料。依据见于《全国民事审判工作会议纪要（2015年）》规定：“承包人提供证据证明审计机关的审计意见具有不真实、不客观情形，人民法院可以准许当事人补充鉴定、重新质证或者补充质证等方法纠正审计意见存在的缺陷。上述方法不能解决的，应当准许当事人申请对工程造价进行鉴定。”

（5）上海仲裁委员会所撰写和出版的《建设工程合同纠纷裁决指引》（人民法院出版社出版）第65-68页载明：“启动司法鉴定程序之后、审计机关又出具审计结论的，一般情况下司法鉴定程序不予中止或终止。根据个案情况，仲裁庭亦可以根据申请鉴定的一方当事人的意见，酌情决定是否中止或终止司法鉴定程序。司法鉴定程序不予中止或终止的情形下，司法鉴定结论与审计机关出具的审计结论不一致的，原则上以司法鉴定结论作为结算依据，但当事人有证据证明鉴定人不具备相应资格、鉴定程序严重违法、鉴定意见明显依据不足或鉴定意见具有不能作为证据使用的其他情形的除外。”

综上，在鉴定结果和财审结论均存在时，考虑到鉴定结果的中立性、专业性以及审计部门存在的久拖不决的过错情形，在原则上应当以工程造价鉴定结果作为工程款确定的依据。

五.施工单位避险指南

基于以上论述，笔者在此为施工单位提供规避相关风险的意见以供参考：施工单位在与发包方签订施工合同时，关于付款方式、结算方式，尽量避免以财政审计结论作为最终的结算依据。若因为处于优势签订地位的发包方的硬性要求，导致双方必须以财审价作为最终结算依据，则施工单位应当在合同内明确审计期限。若审计期限届满，则构成拖延审计。若无法在合同内明确审计期限，则在工程竣工验收合格进入财政审计阶段时，施工单位应以书面函件形式进行审计催告，并且在函件中设置限期。若当地政府已出台相应的审计条例，且审计条例中已给审计期限的规定，则可予以援用。例如，《浙江省审计条例》第二十七条规定，“审计机关应当自收到完整的送审材料之日起九十日内向建设单位和承接项目的单位出具审计报告”。若当地政府暂未出台相应的审计期限规定，则参照全国性的《行政事业性国有资产管理条例》中明确的竣工财务决算最长不得超过1年的规定。

六.尾言

当施工合同约定以财审结论作为工程款结算依据后，审计部门便掌握着较大的主动权。鉴于财审结论往往“只低不高”，而这份“只低不高”的结算依据却仍然久拖不决，无疑给施工单位的合法权益造成一定损害。那么，施工单位需要在建设单位拒不进行结算、审计部门尚未出具审计结论的情况下提供一份可由法院认可和采信的材料作为工程款结算的依据，该需求在民事诉讼中便只能由工程造价鉴定满足。

而当司法鉴定程序启动后，若审计部门表示已完成财审且将财审结论提交至法院，建设单位认为应当以上述财审结论确定工程款时，人民法院考虑到审计部门存在的久拖不审或者久审未决的情形以及工程造价鉴定的中立性和专业性等因素，在鉴定结果不存在实体性和程序性问题时，原则上以工程造价鉴定作为工程款结算的依据。这样的裁判逻辑是在建设工程市场低迷、相关法律纠纷频发的处境下基于公平权衡的考虑而对施工单位合法权益的倾向维护，从而尽可能消解施工单位在追索工程款时的被动地位。